在人們的經(jīng)驗(yàn)中,一項(xiàng)改革往往會(huì)沿著以下路徑進(jìn)行:先由中央政府制訂總體框架性文件,然后出臺(tái)實(shí)施細(xì)則,各地方再根據(jù)細(xì)則不斷推進(jìn),最終完成改革。但是,當(dāng)下的電力體制改革,卻走出了與以往不完全一樣的路徑。

2015年3月,中央政府關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)(新電改9號(hào)文)出臺(tái)。隨后,國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局出臺(tái)了6個(gè)主要配套文件。隨著這些文件的出臺(tái)和相應(yīng)政策措施的不斷落地,改革逐步鋪開(kāi),行業(yè)和地方積極性被調(diào)動(dòng)了起來(lái)。截止2016年10月底,已有18個(gè)省份經(jīng)批準(zhǔn)后成為了電力體制綜合改革或改革試點(diǎn)省份;7個(gè)省市區(qū)和新疆建設(shè)兵團(tuán)經(jīng)批準(zhǔn)作為試點(diǎn)省份,開(kāi)展售電側(cè)改革。

短短一年半的時(shí)間,市場(chǎng)主體躍躍欲試,參與改革的積極性大,參與度高。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的局面,一個(gè)很重要的原因在于,在此次改革中,無(wú)論是省級(jí)電力改革方案,還是各類(lèi)市場(chǎng)的參與模式,都在保持大方向和大原則的前提下,更為“接地氣”和“市場(chǎng)化”。

方案受益因地制宜

從目前公布的省級(jí)單位的改革方案中,我們可以看到傳統(tǒng)的選項(xiàng),也能發(fā)現(xiàn)許多有針對(duì)性的推陳出新的舉措。

傳統(tǒng)選項(xiàng),顧名思義就是各項(xiàng)細(xì)則涵蓋的內(nèi)容。作為電改的試點(diǎn)省市區(qū),各地制定的電改方案,最大特點(diǎn)就是內(nèi)容全面,推進(jìn)力度大。都以推動(dòng)電力市場(chǎng)體系建設(shè)為主線,包括有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃、組建電力交易市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、推動(dòng)組建電力交易中心、制定交易程序、規(guī)范交易結(jié)算監(jiān)管等內(nèi)容,基本包含了整個(gè)電力市場(chǎng)建設(shè)的諸多方面。

而推陳出的則是指各地因地制宜制定的改革本地體制機(jī)制弊端和補(bǔ)齊電力發(fā)展短板的舉措。各地資源稟賦不同、電力發(fā)展?fàn)顩r不同、用戶(hù)情況各異,因此在各地提交的方案中,各地根據(jù)不同的發(fā)展環(huán)境,充分結(jié)合了各地特色,直指地方最糾結(jié)的問(wèn)題。

比如,上海的電改方案中,表面看,作為長(zhǎng)三角核心城市,關(guān)于放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃和實(shí)施電力直接交易內(nèi)容,相對(duì)其他省市區(qū)的方案,比較保守,步子較慢。但實(shí)際上,該方案對(duì)解決上海因外受電比例高,電力市場(chǎng)建設(shè)外部因素影響大,矛盾突出等問(wèn)題給予了充分的關(guān)注。相信通過(guò)試點(diǎn)性的探索,會(huì)盡快形成利用市場(chǎng)化手段平衡高比重的外來(lái)電的更加清晰的思路和改革路徑,在確保電力供應(yīng)的同時(shí),使上海的電力市場(chǎng)更加活躍。

而在可再生能源大省內(nèi)蒙古,試點(diǎn)方案則提出要“增加可再生能源參與各周期的大用戶(hù)直接交易;嘗試開(kāi)展風(fēng)電發(fā)電權(quán)交易”,以及“促進(jìn)可再生能源和分布式能源消納”。通過(guò)這些政策,希望充分發(fā)揮可再生能源電力邊際成本低的優(yōu)勢(shì),超出保障性收購(gòu)電量范圍的可再生能源發(fā)電量應(yīng)以市場(chǎng)交易方式消納。

在歷史上,相對(duì)成功的改革,都是在某一個(gè)特定有限區(qū)域進(jìn)行的。這說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題:全國(guó)性的改革很難涵蓋所有問(wèn)題,同樣的道理也適用于能源電力領(lǐng)域。

中國(guó)能源資源總量豐富,但分布不均衡、開(kāi)發(fā)難度較大。因此,地方方案最大的好處就是因地制宜,這讓下一步實(shí)施更加有的放矢。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看,這可以保證所有的市場(chǎng)參與主體能夠獲得公平感,調(diào)動(dòng)所有參與者最大的程度的積極性。

電力市場(chǎng)應(yīng)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)

過(guò)去,電力是以計(jì)劃為主進(jìn)行管理,發(fā)輸配均按照計(jì)劃執(zhí)行。但新的方向,將是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的電力交易模式。當(dāng)前,業(yè)內(nèi)人士的一大困惑是,沒(méi)有了政府計(jì)劃,如何才能讓市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施有力、有效、可控。

我認(rèn)為,有效機(jī)制的前提,是在把握方向的基礎(chǔ)上,讓電力市場(chǎng)充分發(fā)揮作用。

把握方向,即是保證市場(chǎng)化的方式,比如售電市場(chǎng)。2015年12月,《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布,明確對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放售電業(yè)務(wù),多途徑培育售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。此后,“萬(wàn)億級(jí)”的售電市場(chǎng),已經(jīng)吸引國(guó)資、民資等紛紛加入。這其實(shí)就是對(duì)于大方向的有效把握——不論以前是煤企還是電企,不論是央企身份還是地方企業(yè)身份,不論國(guó)有還是民營(yíng),不論是已經(jīng)存在的還是新組建的,只要符合電改規(guī)則的要求,就可以準(zhǔn)入和參與其中。

而在具體領(lǐng)域,就需要讓市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮作用。比如可再生能源領(lǐng)域,我們需要明確“電力市場(chǎng)首先以市場(chǎng)為主”的理念,把可再生能源落實(shí)在電力市場(chǎng)的設(shè)計(jì)中。未來(lái),當(dāng)電力市場(chǎng)在運(yùn)行中,不用額外的政策,就可以體現(xiàn)其優(yōu)先權(quán),讓光伏、風(fēng)電、水電等能源根據(jù)不同特點(diǎn),在市場(chǎng)交易中呈現(xiàn)出自己真正的價(jià)值,最終實(shí)現(xiàn)更多的消納。

電力行業(yè)作為能源領(lǐng)域的一個(gè)核心領(lǐng)域,與上下游存在著聯(lián)動(dòng)關(guān)系。因此,只有堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié),才能以電力改革帶動(dòng)能源行業(yè)改革,最終讓煤炭、石油、可再生能源等諸多環(huán)節(jié)進(jìn)入良性循環(huán)中。

比如在煤炭行業(yè),當(dāng)前,隨著電力市場(chǎng)推動(dòng)逐漸深入,煤炭行業(yè)也已經(jīng)反饋出很多市場(chǎng)化的信號(hào)。比如煤炭的價(jià)格、煤炭的供需、煤炭質(zhì)量要求。隨著電力市場(chǎng)化的推進(jìn),原有一些污染嚴(yán)重,排放量高的煤炭企業(yè)就失去了過(guò)去所具有的優(yōu)勢(shì)。采取環(huán)保手段實(shí)行綠色生產(chǎn)的煤炭企業(yè)則會(huì)受到市場(chǎng)主體的青睞,這種結(jié)果就是市場(chǎng)反饋發(fā)生了作用。

監(jiān)管不能籠統(tǒng)和強(qiáng)勢(shì)

下一步,“接地氣”“市場(chǎng)化”帶來(lái)的新挑戰(zhàn),將是監(jiān)管。

當(dāng)前,電改相關(guān)的政策對(duì)于監(jiān)管的要求非常明確,相對(duì)專(zhuān)業(yè)、相對(duì)獨(dú)立的管理方式,增加了管理的可信性和權(quán)威性。但我認(rèn)為,監(jiān)管是否有效,更大程度上取決于出手是否及時(shí)和監(jiān)管能否到位。

在如何及時(shí)監(jiān)管的問(wèn)題上,美聯(lián)儲(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。作為中央銀行,美聯(lián)儲(chǔ)推行注重風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管理念,對(duì)貨幣市場(chǎng)時(shí)時(shí)刻刻關(guān)注,及時(shí)監(jiān)管,及時(shí)化解可能對(duì)金融體系穩(wěn)定造成的威脅的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。

而電力市場(chǎng)的監(jiān)管,應(yīng)該從建立市場(chǎng)的初期同步進(jìn)行,不能等到市場(chǎng)建立到一定程度才出現(xiàn)。如果初期沒(méi)有市場(chǎng)監(jiān)管,任由發(fā)展,可能會(huì)出現(xiàn)參與者慌亂、發(fā)揮效果不公正等問(wèn)題,影響市場(chǎng)效率。

在監(jiān)管的模式上,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持相對(duì)獨(dú)立和有針對(duì)性的原則,不能籠統(tǒng)化,也不應(yīng)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)。過(guò)去,一些國(guó)家發(fā)生了“去監(jiān)管化”,其原因就是在某一個(gè)時(shí)段,監(jiān)管過(guò)于嚴(yán)厲,對(duì)于市場(chǎng)主體發(fā)揮作用形成了阻礙。從理論上講,在一個(gè)成熟的市場(chǎng)中,監(jiān)管越少越好,只要市場(chǎng)能有序的發(fā)揮作用,就不需要實(shí)行非常嚴(yán)厲的監(jiān)管。但這并不意味著,監(jiān)管可以弱化。無(wú)論是強(qiáng)化監(jiān)管還是放松監(jiān)管,其目的都是為了使市場(chǎng)主體更好地發(fā)揮作用,使市場(chǎng)更加公平有效。